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湖北省直管縣試點(diǎn):既帶來(lái)自主權(quán)也造成重復(fù)建設(shè)
省直管縣已經(jīng)成為顯學(xué)。繼8月中央下發(fā)地方機(jī)構(gòu)改革方案文件中提出省直管縣建議后，10月舉行的十七屆三中全會(huì)上，省直管縣也被納入文件中。
省直管縣已經(jīng)成為政治課題。全國(guó)各省區(qū)都已經(jīng)進(jìn)入改革試點(diǎn)狀態(tài)。省直管縣，最關(guān)鍵的是要賦予縣財(cái)政權(quán)(浙江模式)和行政權(quán)(也即人事權(quán),海南模式)。能夠徹底進(jìn)行財(cái)政和行政兩條腿改革的，典型者當(dāng)屬湖北省的仙桃、潛江和天門(mén)三個(gè)省直管市。他們已經(jīng)為此急行了14年。
省管縣改革箭在弦上，有多種路徑之選擇和設(shè)計(jì)�！疤鞚撓伞钡母母镌圏c(diǎn)，隱含了一個(gè)必須面對(duì)的命題：由于受制于改革配套，雖有獨(dú)立于地級(jí)市之財(cái)權(quán)和行政權(quán)，但也不得不面對(duì)一個(gè)閉合型的人事升遷圖譜。
從政者通常會(huì)對(duì)政治升遷持有預(yù)期，如果這個(gè)升遷或流動(dòng)的渠道被封住了，激勵(lì)機(jī)制就會(huì)因職位預(yù)期的喪失而失效。
一個(gè)“丙等縣”的變遷
湖北省潛江市章華中路。傍晚的陽(yáng)光鋪撒在行人的臉上。
遙遠(yuǎn)的當(dāng)年，徐一平80多歲的祖父曾經(jīng)駕著一葉扁舟，在這里擺渡出行；在同樣的地點(diǎn)，供職于潛江市交通局的徐向記者描述著10多年前的這座城市的時(shí)候，他的車正行駛在52米寬的水泥馬路上。
滄海桑田。
14年前，城區(qū)不足10萬(wàn)人口的潛江市隸屬于荊州市管轄。
彼時(shí)的潛江，是荊州轄內(nèi)出名的弱縣市，多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在全地級(jí)市所轄十三個(gè)縣市中排名倒數(shù)幾位，被笑稱為“丙等縣”。
按照潛江政協(xié)副主席廖盛榮的回憶，潛江的干部去地委開(kāi)會(huì)，“不敢坐前面，地位不行�！�
14年后，2008年5月，湖北省2007年十強(qiáng)縣市區(qū)排名出爐，潛江榜上有名且位居第四，并成為湖北省第一個(gè)財(cái)政收入過(guò)10億的縣市。
而在同年的GDP成績(jī)單上，仙桃則以190.40億元在縣市中排名第一，另一座直管市天門(mén)也緊隨仙桃和潛江之后，排名全省第三。
1994年，已經(jīng)注定成為這座城市的分界點(diǎn)。
1. 三市直管：妥協(xié)的產(chǎn)物
如今中央推動(dòng)、各地普遍試驗(yàn)的省直管縣或強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)體改蔚成風(fēng)氣，但當(dāng)年天門(mén)潛江仙桃三市實(shí)現(xiàn)直管，對(duì)于湖北省決策層來(lái)說(shuō)，卻是不得已而為之。
“三市直管，是各方利益妥協(xié)的結(jié)果�！�
年過(guò)古稀的鄭仁義1994年時(shí)任潛江市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作辦公室主任，現(xiàn)在聊起來(lái)，他還對(duì)當(dāng)初沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“三市合分”爭(zhēng)論記憶猶新。
當(dāng)年湖北出于區(qū)域權(quán)力平衡和加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，將荊州地區(qū)大卸三塊。這邊荊門(mén)率先領(lǐng)京山、鐘祥自成一市；那邊天門(mén)、潛江和仙桃亦被劃離荊州，省里擬組此三市成立一個(gè)新的地級(jí)市，即“江漢市”。
出乎高層的意料，剛脫離地級(jí)市管轄的天潛仙三市，在江漢市的成立問(wèn)題上陷入爭(zhēng)議。
在三座城市中，仙桃的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)最強(qiáng)，省里有意將地級(jí)市首府設(shè)在仙桃，并提前在此成立了江漢中級(jí)法院、檢察院。該市亦聞風(fēng)而動(dòng)，大興土木搞城市建設(shè)，為“江漢市府”的落戶傾力準(zhǔn)備。
然而，當(dāng)時(shí)這并未明文的決定遭到了潛江的反對(duì)。
潛江擔(dān)心，一旦成立新的“市轄市”，江漢油田會(huì)面臨從潛江分離出去的命運(yùn)；這個(gè)支撐著40%地方財(cái)政收入企業(yè)的離開(kāi)，將使ZF和事業(yè)單位人員工資的發(fā)放都成問(wèn)題。
鐘祥市此前的遭遇已經(jīng)讓當(dāng)時(shí)的潛江人警醒。該縣劃歸荊門(mén)后，其磷礦稅收直接和荊門(mén)市接頭，導(dǎo)致鐘祥財(cái)政收入嚴(yán)重縮水。
“雖然經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，但潛江從來(lái)不欠干部的工資�！编嵢柿x對(duì)記者說(shuō)，由于有油田的支撐，潛江的財(cái)政向來(lái)是三個(gè)城市中最充足的。
起初，潛江以老干部的名義組成上訪團(tuán)，到國(guó)家民政部反映情況，后來(lái)“越鬧越大”，以至于在人大會(huì)議上聯(lián)名寫(xiě)信給時(shí)任國(guó)務(wù)院的一位領(lǐng)導(dǎo)。
由于地方意見(jiàn)不統(tǒng)一，江漢市遲遲沒(méi)有批下來(lái)。高層最終決定，天潛仙各自獨(dú)立互不隸屬，統(tǒng)一直接歸省里直管，行政級(jí)別上則做了“比縣級(jí)市高半格、比地級(jí)市低半格”的平衡設(shè)置。潛江政協(xié)副主席、時(shí)任副市長(zhǎng)廖盛榮引述當(dāng)時(shí)中央一位領(lǐng)導(dǎo)的話：“對(duì)省里來(lái)講，不就是喝茶多擺個(gè)杯子，吃飯多放個(gè)椅子嘛”！
廖盛榮笑言，誰(shuí)也想不到，當(dāng)年為“避免扯皮”而試行的湖北省直管體制試驗(yàn)，如今則在中央和各地ZF的力推下遍地生根！
在當(dāng)時(shí)，實(shí)現(xiàn)直管的三座城市被外界稱為“私生子”，意為地位尷尬、不受承認(rèn)的城市。
盡管如此，三座城市卻都有著自己的感受和打算。
“當(dāng)時(shí)專門(mén)在露天開(kāi)了一個(gè)直管市成立大會(huì)，也是10月，那天很冷。”原潛江市政協(xié)主席程家弼對(duì)記者回憶。
天門(mén)市一位原城建局的干部直言，那時(shí)并沒(méi)有誰(shuí)認(rèn)識(shí)到，這種體制變化將會(huì)給這些新生的副地級(jí)城市帶來(lái)什么。
無(wú)論如何，三個(gè)難兄難弟終于率先脫離了一個(gè)行政主體的掣肘，行進(jìn)到嶄新的歷史起點(diǎn)前。當(dāng)時(shí)距國(guó)內(nèi)省直管縣的集體嘗鮮時(shí)代提早了足足有十年。
2. 行政提速
記者在潛江、仙桃采訪的幾天里，幾乎所有被采訪者在回憶時(shí)都表示，行政效率空前提高，是省直管后第一時(shí)間里感受到的最強(qiáng)烈的變化。
徐一平告訴記者，1995年時(shí)市里要增開(kāi)幾趟省內(nèi)長(zhǎng)途班車，沒(méi)有去荊州市，而直接上報(bào)省交通廳。讓大家始料未及的是，省里的批復(fù)當(dāng)月就下來(lái)了。
省直管以前，須先報(bào)到荊州市交通局、再轉(zhuǎn)經(jīng)荊州市ZF上報(bào)省里有關(guān)部門(mén)，這樣等到上面批下來(lái)，要好幾個(gè)月甚至半年多的時(shí)間。
正是由于上下直達(dá)反饋渠道的暢通，不出幾年，潛江的交通規(guī)劃及路網(wǎng)建設(shè)規(guī)模就開(kāi)始超過(guò)周圍的其他縣市。在交通部指定了8個(gè)農(nóng)村路網(wǎng)示范點(diǎn)，潛江在全國(guó)2000多個(gè)縣中脫穎而出，在湖北獨(dú)占一席。
潛江市委副秘書(shū)長(zhǎng)、政研室主任吳啟柏告訴本報(bào)記者，中間層的存在和介入，增大了行政的風(fēng)險(xiǎn)和成本、降低了行政效率。
地市級(jí)政權(quán)，一度被縣市官員形象地比喻為行政“闌尾”：平時(shí)作用不一定很大，但出問(wèn)題的時(shí)候要命的疼。況且，這個(gè)供著上百個(gè)局委、人員編制是下面縣市好幾倍的政權(quán)，往往沒(méi)有真正的決策權(quán)，“卻有給你小鞋穿的權(quán)力”。
“畢竟，你無(wú)法繞開(kāi)它�！�
劉明剛對(duì)此體會(huì)頗深。現(xiàn)任潛江市人大常委會(huì)主任的他，曾經(jīng)在該市直管后的第二年出任主抓經(jīng)濟(jì)工作的市委副書(shū)記。劉告訴記者，潛江曾經(jīng)有一個(gè)高效連鑄保護(hù)渣的工業(yè)項(xiàng)目，在直管前經(jīng)過(guò)上報(bào)荊州地委、經(jīng)報(bào)省直部門(mén)、再報(bào)到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，僅申報(bào)工作就花去了半年多的時(shí)間。
而今年，一個(gè)規(guī)模大得多的同類項(xiàng)目只走了1個(gè)多月的程序就被批下來(lái)了。
劉認(rèn)為，直管后行政效率的提高還表現(xiàn)在信息溝通的常態(tài)機(jī)制上。一般來(lái)說(shuō)，中央在元月份開(kāi)會(huì)形成的精神和決議，經(jīng)過(guò)層層傳達(dá)和消化，差不多要到7月份才能落實(shí)到基層。而直管市的相對(duì)優(yōu)勢(shì)在于：很多事情都做完了，其他縣市可能還不知道。
記者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在重大事件的處理上，省里往往直接參與協(xié)調(diào)，事件解決從而可以在更高層面上實(shí)現(xiàn)群策群力。
1998年，潛江市幸福城市信用社由于10余名高管人員和工作人員違紀(jì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)，爆發(fā)17.6億元金融風(fēng)波。危情之下，省高層領(lǐng)導(dǎo)直接趕赴潛江，并組織銀行、保險(xiǎn)等10個(gè)部門(mén)及有關(guān)職能科室的負(fù)責(zé)人舉行聯(lián)席會(huì)議，充分調(diào)動(dòng)行政和社會(huì)資源，從而使問(wèn)題得到快速化解。
“這種直接迅捷的解決方式，在省直管以前是不可想象的�！眲⒚鲃偙硎�
3. 截留層的消失
37%——這是一位時(shí)任潛江市副市長(zhǎng)專門(mén)計(jì)算出的省直管前財(cái)政撥款的平均截留比例。
款項(xiàng)截留，對(duì)于多級(jí)并存的ZF結(jié)構(gòu)來(lái)講，是“預(yù)算之中的事情”，再正常不過(guò)。
“中央撥付的項(xiàng)目款，經(jīng)過(guò)省里抽取、地市截留，最后到縣市基層就不多了。如果中間有腐敗挪用的話，大量資金甚至根本到不了基層�！鄙鲜鰸摻械娜耸勘硎�。他稱，有些不大的項(xiàng)目，中間層也要來(lái)涉及，比如市里會(huì)頒布規(guī)定，你必須要有他們的認(rèn)定和審核，這背后其實(shí)就是變相截留。
這些截留款項(xiàng)，加上從下面縣市收取的各種規(guī)費(fèi)，大多用在了地級(jí)市的辦公財(cái)政支出上。
國(guó)家行政學(xué)院教授張占斌做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，以一個(gè)中等地級(jí)市為例，其地廳級(jí)干部約20人(有的更多)，縣處級(jí)干部200人，科級(jí)干部1000人，財(cái)政供養(yǎng)的GWY和事業(yè)單位人員一般在1萬(wàn)人以上，每年光工資就要財(cái)政支出2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等，一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要5億左右。
“全國(guó)260多個(gè)地級(jí)市，大部分扮演了‘縣鄉(xiāng)抽水機(jī)’的角色。”張占斌在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。
在經(jīng)多方求證后，記者了解到，除了減少了一級(jí)ZF的財(cái)政截留，省直管后三市財(cái)政負(fù)擔(dān)的減少還包括以下方面：
一是沒(méi)有了固定規(guī)費(fèi)的繳納。以前潛江每年要向地市上交各種規(guī)費(fèi)達(dá)6000萬(wàn)到8000萬(wàn)之多，這些資金被官員戲稱為“孝敬錢(qián)”。
二是少了一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的迎來(lái)送往。很多縣市每年都有大量時(shí)間花在接待地級(jí)市官員的來(lái)訪和檢查工作的層層官員上，這里面除了賬面上的接待費(fèi)用，更多的隱性支出很少有人能算得清。另一方面，大量的迎來(lái)送往也消耗了地方官員的主政精力。
三是中間的風(fēng)險(xiǎn)和尋租環(huán)節(jié)消失了。財(cái)政收支直接和省財(cái)政廳接軌，擠兌了中間環(huán)節(jié)的尋租空間。以往，中間環(huán)節(jié)的行政效率和各種不確定的行政風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)直接影響到地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
天門(mén)市財(cái)政局的一位老干部對(duì)此深有體會(huì)：對(duì)于基層來(lái)說(shuō)，多一個(gè)婆婆，往往不是多一份保障，而是多一份風(fēng)險(xiǎn)；很多工作的停滯不前、乃至經(jīng)濟(jì)案件的事發(fā)，都是在中間的審批環(huán)節(jié)中出了問(wèn)題。這筆帳是一個(gè)未知數(shù)。
仙桃市發(fā)改委的一位人士表示，在地級(jí)市管理之下，縣市并沒(méi)有太多同國(guó)家和省里直接打交道的空間以申請(qǐng)財(cái)政支持。據(jù)說(shuō)，如果往省里面跑多了，上面會(huì)認(rèn)為你在搶其他縣市的指標(biāo)。
截留層的消失，加上經(jīng)濟(jì)決策上的放權(quán)，使城市得以自謀稅收大計(jì)，扶持做強(qiáng)地方企業(yè)。兩種因素相疊加，使三市財(cái)政收入前所未有地充實(shí)起來(lái)。
潛江市財(cái)政檔案顯示，直管前的1993年，其財(cái)政收入為1.45億元，地方一般預(yù)算收入不到2000萬(wàn)。2007年，潛江完成地域性財(cái)政收入17.2億元，地方一般預(yù)算收入3.85億元，分別是14年前的11.8倍和19.3倍。
府庫(kù)銀兩的增多，造就了三市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)。2007年，仙桃GDP達(dá)到190.4億元，居全省縣市區(qū)之首。由于該市各金融機(jī)構(gòu)存貸款余額豐足，仙桃還被評(píng)為全省**金融市。
“直管以后，很多決策由你把握，有多少錢(qián)辦多少事。潛江市委副秘書(shū)長(zhǎng)吳啟柏告訴本報(bào)記者，國(guó)家重大項(xiàng)目資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠通過(guò)省里直達(dá)三市。而地方賬上有多少銀子、養(yǎng)活機(jī)構(gòu)人員要用多少錢(qián)、能拿多少錢(qián)出來(lái)搞建設(shè)，清清楚楚，這樣心里就會(huì)很有底。
4. 決策自主
潛江市張金鎮(zhèn)，東郊500畝的土地上機(jī)器轟鳴。數(shù)月前，湖北齊力華盛鋁業(yè)有限公司投資3.5億元的新廠區(qū)竣工，有意在這里延續(xù)一個(gè)當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的傳奇。
1995年，華盛鋁廠籌劃動(dòng)土興廠之時(shí)，張金鎮(zhèn)還只是潛江西南邊陲的一個(gè)無(wú)人問(wèn)津之地。現(xiàn)在，它已經(jīng)是多年的“湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)十強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2006年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值20.2億元，人均GDP達(dá)到2.98萬(wàn)元。
擔(dān)任過(guò)張金鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書(shū)記的張明剛經(jīng)歷了這里的創(chuàng)業(yè)時(shí)代。當(dāng)年華盛鋁廠初建時(shí)，急需一大筆資金，而一般而言鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很不容易申請(qǐng)到大宗銀行貸款。
“但這個(gè)企業(yè)生逢其時(shí)�！睆埫鲃偢嬖V記者，當(dāng)時(shí)潛江由省直管后，大量決策權(quán)已經(jīng)下放到市里，其中包括限額審批與協(xié)同申報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款的職權(quán)。
經(jīng)過(guò)市ZF的直接溝通和協(xié)調(diào)，銀行和省里高層親自下來(lái)考察，大家在鎮(zhèn)上拍板表態(tài)，要解決企業(yè)發(fā)展資金問(wèn)題。
后來(lái)，這個(gè)鋁廠為該鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展定下了基調(diào)。2002 年，張金鎮(zhèn)被國(guó)務(wù)院體改辦確定為“全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)”。
在直管市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“大躍進(jìn)”的時(shí)代，張金的崛起只是其中一個(gè)縮影。
原潛江市政協(xié)主席程家弼還清楚地記得，1993年以前，潛江的招商引資金額還是零。
“決策不能自主，申報(bào)和審批程序冗繁，企業(yè)不敢貿(mào)然前來(lái)投資。”很長(zhǎng)一段歷史，坐擁豐富的油氣鹽資源、又有江漢油田落地的潛江，卻沒(méi)有發(fā)展出像樣的工業(yè)。
成為省直管市后，潛江逐步根據(jù)自己的資源特色，自主確定了產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略。市里加強(qiáng)了與江漢油田的聯(lián)系，協(xié)同建立了“石油—機(jī)械—化工—紡織”的一整套產(chǎn)業(yè)鏈，并利用潛江的地下資源發(fā)展出配套的工業(yè)體系。十年中，潛江成立了三個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、四個(gè)工業(yè)園，不少投資過(guò)億元的重點(diǎn)項(xiàng)目紛紛落戶。
目前，遍布開(kāi)發(fā)園區(qū)的石化、冶金、制藥、紡織四大產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為潛江經(jīng)濟(jì)的支柱。隨著油田資源日漸枯竭，它們當(dāng)為這座城市的未來(lái)轉(zhuǎn)型謀篇布局。
潛江的東鄰仙桃，這個(gè)曾遍唱著“沙湖沔陽(yáng)州，十年九不收”的地方，如今亦滄海桑田，成為民營(yíng)企業(yè)之鄉(xiāng)和華中紡織基地。
剛從仙桃市市長(zhǎng)任上出任省民政廳副廳長(zhǎng)的陳吉學(xué)也將此變化歸功于省直管體制。他說(shuō)，1994年設(shè)立為直管市后，仙桃利用政策體制轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放的機(jī)遇，實(shí)施開(kāi)放強(qiáng)市戰(zhàn)略，大力度推進(jìn)招商引資，引來(lái)了一批新的產(chǎn)業(yè)，使仙桃整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史變革。
陳吉學(xué)介紹，仙桃的民營(yíng)企業(yè)從那時(shí)起步，經(jīng)十余年發(fā)展，已形成了以紡織、服裝、機(jī)械、電子、食品、建材等產(chǎn)業(yè)為主體的較完善的工業(yè)體系，產(chǎn)品外銷40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。
在武漢城市圈的9市共榮格局中，仙桃和其他兩個(gè)直管市均以與地級(jí)市同等的身份和地位，參與到更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)上來(lái)。下一步，則是努力將仙桃建成武漢“千億元產(chǎn)業(yè)”的加工配套區(qū)、建成承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的集聚區(qū)。
“回顧仙桃這么多年來(lái)走過(guò)的路，我覺(jué)得就是一個(gè)不斷受益于體制創(chuàng)新的歷程。”陳吉學(xué)表示。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，三座城市的人們都有這個(gè)共識(shí)，即產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速起飛在很大程度上得益于體制改變帶來(lái)的決策自主。
國(guó)家行政學(xué)院教授張占斌在接受本報(bào)記者采訪時(shí)分析道，相較于如今大多數(shù)落實(shí)擴(kuò)權(quán)的縣市，天潛仙三個(gè)省直管市在14年前就具備了更為重要的條件——不僅是財(cái)政直管，而且是行政直轄，這比現(xiàn)在的“擴(kuò)權(quán)縣”擁有更多的自主決策權(quán)。
本報(bào)記者也從潛江市委獲知，湖北省省長(zhǎng)李鴻忠在今年的一次干部會(huì)議上鼓勵(lì)三個(gè)直管市：“只要國(guó)家法律、政策沒(méi)有明令禁止的，你們就可以大膽嘗試、放手試驗(yàn)�！�
5. 經(jīng)濟(jì)整合之思
硬幣亦有兩面。
當(dāng)年三市合分之爭(zhēng)遺留下來(lái)的裂痕，多年后仍然可以輕松地從采訪對(duì)象的言談中捕捉到。關(guān)于“地位”和“名號(hào)”的爭(zhēng)議雖已成往事，但至今還在悄悄影響這三個(gè)鄰居的共同遠(yuǎn)景。
“每次省里公布‘十強(qiáng)縣市區(qū)’的排名時(shí)，三市的市長(zhǎng)首先會(huì)找自己和另外兩座城市的名次，如果發(fā)現(xiàn)落后于它們，就感覺(jué)很沒(méi)面子�！币晃唤咏懈邔拥娜耸扛嬖V記者。
這種私下的競(jìng)爭(zhēng)甚至表現(xiàn)在“跑部錢(qián)進(jìn)”上面�！岸际侵惫苁�，政策空間是一樣的，就看誰(shuí)會(huì)拉項(xiàng)目、誰(shuí)和省里關(guān)系搞得好。”
一條橫貫東西的高鐵，最近就讓這幾座城市的人們沉不住氣。這條過(guò)境湖北的滬蓉客運(yùn)專線從武漢一路向西，境內(nèi)將設(shè)7個(gè)車站。規(guī)劃者未曾料到，高鐵車站的設(shè)置地點(diǎn)居然引發(fā)了三個(gè)直管市之間的口水戰(zhàn)：大家都希望將車站設(shè)在自己本市的地盤(pán)上。
最終，潛江和天門(mén)(仙北)兩地得以設(shè)站。盡管仙北與仙桃僅一江之隔，仙桃的官員們還是著實(shí)惆悵了一把。
不僅僅是口水戰(zhàn)。從天門(mén)去往武漢的乘客們發(fā)現(xiàn)，路經(jīng)仙桃、投資6個(gè)億的天仙一級(jí)公路兩年來(lái)正在等待兩地的最后拉鋸：他們不得不讓高速客車在低等級(jí)公路上多顛簸42公里，而車主每月要額外消耗4500元。
關(guān)于為何阻止天門(mén)客車路經(jīng)仙桃，仙桃市運(yùn)管處的工作人員如此解釋：“仙桃的車主們擔(dān)心，如果天門(mén)的客車經(jīng)過(guò)仙桃城區(qū)，可能會(huì)爭(zhēng)搶客源，引發(fā)矛盾�！睋�(jù)說(shuō)，天門(mén)也不允許仙桃的客車對(duì)開(kāi)；仙桃人要去天門(mén)，得徒步走過(guò)漢江大橋到仙北去乘車。
“三市都是一衣帶水的兄弟，如果互不服氣，互掐脖子，倒霉的是百姓，嚇跑的是客商，最后只會(huì)是兩敗俱傷�！鄙鲜鼋咏懈邔尤耸空J(rèn)為，守土有責(zé)自然沒(méi)有錯(cuò)，但在同一屋檐下，還有一個(gè)全局觀念，只有互相支持，才會(huì)把蛋糕做大，三個(gè)和尚才會(huì)有水吃。
在長(zhǎng)期參與三個(gè)直管市經(jīng)濟(jì)調(diào)研的新華社湖北分社政文部主任張先國(guó)看來(lái)，三市經(jīng)濟(jì)各有優(yōu)劣。
仙桃離武漢最近，經(jīng)濟(jì)活力較強(qiáng)，但其境內(nèi)礦產(chǎn)資源貧乏、工業(yè)又以外向型的輕工紡織為主，在全球金融危機(jī)情況下，難逃經(jīng)濟(jì)環(huán)境的侵蝕。
潛江工業(yè)基礎(chǔ)較扎實(shí)，財(cái)力最為雄厚，但資源枯竭的情勢(shì)不可避免，甚至已經(jīng)影響到工業(yè)經(jīng)濟(jì)。目前，部分大企業(yè)已將總部或研發(fā)基地悄然搬離潛江。
天門(mén)一直是華中地區(qū)有名的“僑鄉(xiāng)”，據(jù)稱有28萬(wàn)天門(mén)老鄉(xiāng)旅居全球40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，最近幾年天門(mén)市工業(yè)也有一定發(fā)展，但作為典型的農(nóng)業(yè)縣市，天門(mén)的經(jīng)濟(jì)活力相對(duì)較弱。
武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)教授伍新木告訴本報(bào)記者，省直管雖然給城市帶來(lái)了珍貴的自主，但另一方面，分散的決策權(quán)力和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃易造成重復(fù)建設(shè)和資源惡性競(jìng)爭(zhēng)。
比如，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上會(huì)涉及水系水網(wǎng)的爭(zhēng)奪、工業(yè)上則涉及跨區(qū)域原材料配置、產(chǎn)業(yè)鏈的建立與整合等等問(wèn)題。
“直管縣市的行政區(qū)劃空間和資源整合余地不如地級(jí)市，這就需要大家重視合作，需要在行政上共同探求共贏的智慧�！蔽樾履颈硎尽�
如今進(jìn)入操作階段的武漢城市圈，正是基于這樣的考慮。
作為“1+8”城市圈中的三員，天潛仙已經(jīng)開(kāi)始注重在區(qū)域經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的角色分工和協(xié)調(diào)發(fā)展。在不久前公布的城市圈綜改區(qū)整體方案中，每個(gè)區(qū)內(nèi)的城市都被賦予了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色定位，備受三地人們關(guān)注的城際公交也已經(jīng)在規(guī)劃中。
不久前，三市市長(zhǎng)在接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪時(shí)均表示，三市面對(duì)的是一個(gè)國(guó)際、國(guó)內(nèi)的大市場(chǎng)，大家之間更多的應(yīng)該是合作和共同發(fā)展。
湖北省省委書(shū)記羅清泉在今年年初的人代會(huì)上亦提出，要把三市合作發(fā)展作為一個(gè)課題，請(qǐng)各位市長(zhǎng)認(rèn)真研究。
至今仍共用一個(gè)電話區(qū)號(hào)的三座直管市，至少已經(jīng)看到了一個(gè)“黃金三角”的可能性未來(lái)。
6. 閉合型人事圈
在三座直管市采訪時(shí)，天門(mén)市委一位人士告訴記者，“在這里當(dāng)干部，就要有一直‘窩’在這里的心理準(zhǔn)備。”
潛江人大主任劉明剛也證實(shí)了這一點(diǎn)。他表示，潛江歷屆領(lǐng)導(dǎo)干部，90%以上都被圈在了這個(gè)城市，沒(méi)有向外的流動(dòng)的機(jī)會(huì)。一般來(lái)說(shuō)，在市委和ZF崗位上干到了一定年齡，就進(jìn)本市的人大政協(xié)，自己消化、內(nèi)部流動(dòng)。
劉本人也是遵從這樣的體制慣性。他1996年出任潛江市委常委，后從副書(shū)記崗位然后轉(zhuǎn)至人大。從出生開(kāi)始，他沒(méi)有真正離開(kāi)過(guò)這個(gè)城市。
這種閉合性人事體制，讓三市官員們感覺(jué)自己的從政前景甚至不如低他們半個(gè)級(jí)別的縣市：由于有一個(gè)中間地級(jí)市的臺(tái)階，他們上升或?qū)α鞯那婪炊鴷惩ā?br />
“在省直管市，五年下來(lái)有1到2個(gè)外調(diào)崗位指標(biāo)就算很不錯(cuò)了�！眲⒚鲃偪嘈�。
吳啟柏告訴記者，前不久在省委組織部的一次座談會(huì)上，三市提出為老干部爭(zhēng)取個(gè)“名分”，省里研究后，最終給了幾個(gè)處級(jí)名額“作為安慰”。
三市干部人事流動(dòng)性偏弱，已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)氐恼?jīng)生態(tài)。
在三市的采訪中，眾多官員認(rèn)為，在很大程度上，官員要有一個(gè)職位預(yù)期的激勵(lì)機(jī)制。新華社湖北分社政文部主任張先國(guó)告訴本報(bào)記者，從政者通常會(huì)對(duì)政治升遷持有預(yù)期，如果這個(gè)升遷或流動(dòng)的渠道被封住了，激勵(lì)機(jī)制就會(huì)因職位預(yù)期的喪失而失效。
如果取消地級(jí)市呢？
“如果不存在中間地級(jí)市的這個(gè)臺(tái)階，其他縣市都省直管了，這個(gè)激勵(lì)機(jī)制就正常了�！睆堈急蟊硎�，現(xiàn)在三市的閉合型人事圈狀況，屬于體制“竄進(jìn)”過(guò)程中，改革的不配套、不平衡使然。
張認(rèn)為，在其它縣市沒(méi)有實(shí)現(xiàn)直管的情況下，直管市的級(jí)別地位才比較尷尬，以致出現(xiàn)在干部流通體制上兩頭落不著的情況。
事實(shí)上，上面這個(gè)問(wèn)題的答案已有曙光撒進(jìn)。
2007年初，時(shí)任湖北省長(zhǎng)羅清泉宣布，除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣(市)ZF享受地市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。
十七屆三中全會(huì)的《決定》也定調(diào)，要求擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，在有條件的地方探索省直接管縣(市)體制。
然而，在各地對(duì)“省直管”呼聲四起之時(shí)，張先國(guó)則表示要警惕“一刀切”式的改革路徑。他認(rèn)為，省直管縣，一定要因地制宜。
“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū)，可以實(shí)行省直管縣；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不是很好的地區(qū)，其自我造血功能不強(qiáng)，需要地區(qū)內(nèi)部的平衡和支援，而直管后省里難免因直管的縣市太多而顧此失彼。你叫它獨(dú)立，生存都有困難，又怎么會(huì)有發(fā)展呢？”
地市級(jí)官員群體的利益如何協(xié)調(diào)與保證，也許是關(guān)乎改革成敗的一個(gè)關(guān)鍵性因素。
張占斌認(rèn)為，需要在漸進(jìn)的過(guò)程中逐漸尋求解決方式，但減少中間層級(jí)的行政體制改革大方向不能變。
“智慧、勇氣和耐心，一樣也不能少。”張占斌意味深長(zhǎng)地說(shuō)。
(感謝新華社湖北分社政文部主任張先國(guó)對(duì)本文采訪提供的重要幫助。）
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