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發(fā)表于 2014-9-7 17:31:10|來自：中國安徽安慶
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國家信訪局民辦教師及代課老師信訪問題調(diào)研組
  多年以來，黨中央、國務(wù)院高度重視民辦教師問題，上世紀(jì)八十年代后，中央和各地逐步理清思路，采取積極措施，著手統(tǒng)籌解決民辦教師問題，并確定了＂關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退＂的五字方針。1997年國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)了《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》（國辦發(fā)［1997］32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》要求各地全面貫徹＂五字＂方針,逐年減少民辦教師數(shù)量,到2000年底基本解決民辦教師問題.但是,由于各地情況不一,經(jīng)濟(jì)條件差異較大,或在民轉(zhuǎn)公過程中出現(xiàn)違規(guī)等行為,導(dǎo)致一些地方民辦教師問題未從根本解決,找成一些民辦教師身份、待遇、養(yǎng)老等問題信訪不斷，以成為困擾各級(jí)黨委、政府和影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。總之，部分地方為解決師資不足問題又新招聘代課人員，到2007全國中小學(xué)共有代課老師37.9萬人。而一些新的代課老師要求解決身份待遇問題的信訪又不斷增多，已成為一個(gè)不容忽視的問題．由此，民辦教師和代課人員問題相互交織，引發(fā)集體上訪和群體性事件的不穩(wěn)定因素和隱患不斷增加，亟待解決．針對(duì)這一情況，我們先后向吉林、遼寧、安徽、山東、湖北、四川、重慶、陜西、甘肅等省市書面調(diào)查了解了民辦教師和代課人員的信訪情況，專門赴廣東、河南等省市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，與地方教育部門和學(xué)校校長(zhǎng)、教師進(jìn)行了座談，并向教育部了解了有關(guān)情況�，F(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：
        一、民辦教師和代課人員信訪問題突出亟待關(guān)注
        通過調(diào)研走訪，我們了解到，民辦教師和代課人員信訪問題相互交織，群體性、著記性、擇機(jī)性特征明顯，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出的問題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
     （一）走訪量上升，集中投信突出，成為教育類信訪問題主要內(nèi)容。一是走訪現(xiàn)象不段增多。2008年，各地民辦教師和代課人員進(jìn)京上訪的批次和人次同比分別上升了30.42%和145.16%。二是個(gè)別地方某一時(shí)段集中大量投信突出。2008年2月，河南省民辦教師和代課人員向黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人集中投信6000余件，3月至5月，集中投信1萬余件、安徽等省市教育系統(tǒng)受理的信訪問題中，反映民辦教師和代課老師問題的均占30%左右，河南省教育廳接待的民辦教師和代課人員來訪量占來訪量的34%，辦理的來信占來信總量的95.87%。
      （二）組織性強(qiáng)，大規(guī)模集體訪多發(fā)，過激行為時(shí)有發(fā)生，解決難度大．一是串連信訪明顯，有的成立非法組織．一些地方的民辦教師和代課人員經(jīng)�？缡〈�(lián)，互通信息，進(jìn)行時(shí)間集中、人員集中的大規(guī)模集體上訪。河南省少數(shù)民辦教師還組織成立所謂＂民辦教師協(xié)會(huì)＂，在省、市、縣各級(jí)設(shè)聯(lián)絡(luò)人，不定期開會(huì)商討集體上訪，集中寫信訪活動(dòng)的時(shí)間、方式等。2008年11月17日，陜西省渭南等８?jìng)�(gè)市（區(qū)）的492名民辦教師串聯(lián)來京上訪,要求解決他們的教師身份待遇。二是大規(guī)模集體訪多發(fā)。2008年5月5日，河南省260余名民辦教師來京上訪，并滯留國家信訪局接待大廳。12月13日，該省南陽、周口等10個(gè)地市123名民辦教師再次來京，要求查處當(dāng)年民辦教師整頓工作中的違規(guī)問題并解決他們的養(yǎng)老待遇。2008年12月16日，山西省大同等3市9縣273名民辦教育來京上訪，要求解決辭退經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償今及養(yǎng)老問題。2007年5月23日和6月12日，吉林省兩批共3012人代課人員到省政府大規(guī)模上訪。自2006年以來，遼寧省先后有34批6763人(次)的民辦教師等群體到省集體上訪.2008年2月18日,該省5市400余名民辦教師省上訪,3月24該省7市190余名民辦教師再次大規(guī)模到省上訪,三是妨礙正常辦公秩序的異常過激行為時(shí)有發(fā)生．如陜西、延安、榆林、楊凌等市區(qū)民辦教師和代課人員于2008年4、5月份先后5次到省集體上訪，在省政府西大門兩側(cè)人行道上聚集靜坐打橫幅，并拒絕推選代表與信訪及有關(guān)部門商談，要求直接向省長(zhǎng)反映問題。重慶市部分地區(qū)、縣上百名被辭退的民辦教師和代課人員量詞到鬧市區(qū)游行，嚴(yán)重影響了社會(huì)公共秩序．四是訴求類似，群體聯(lián)動(dòng)，解決難度大．一方面，由于原來的工作環(huán)境、工作內(nèi)容基本相同，信訪訴求類似，民辦教師和代課人員信訪問題交織在一起；另一方面，有些民辦教師和代課人員兼具雙成身份。如在廣東，由于一些地方中小學(xué)教學(xué)的需要，有部分當(dāng)年被辭退的民辦教師又回到教學(xué)崗位成為代課人員，其信訪訴求身份的交叉性更為復(fù)雜。調(diào)研中，以為教育部門的同志告訴我們，在民辦教育和代課人員集體上訪中，信訪代表往往避而不談個(gè)人訴求，反復(fù)強(qiáng)調(diào)代表兩個(gè)群體要求解決待遇問題，化解工作難度很大。
         二、民辦教育和代課人員信訪問題政策性強(qiáng)成因復(fù)雜
       （一）政策落實(shí)不到位，違規(guī)操作、工作不平衡，是引發(fā)民辦教師信訪問題的主要原因。從調(diào)研了解的情況看，國務(wù)院辦公廳《通知》下發(fā)以后，各地認(rèn)真貫徹＂關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退＂的知道方針，結(jié)合實(shí)際情況，指定了相關(guān)配套政策和措施，為妥善解決民辦教師問題做了大量有成效的工作，絕大多數(shù)地方的民辦教師問題已從政策層面基本得到解決。但是，工作中還存在一些不規(guī)范的地方，這是造成民辦教師信訪的主要原因。一是部門地方在解決民辦教師問題中違規(guī)操作�！锻ㄖ穼�(duì)解決民辦教師中未按文件要求執(zhí)行。少數(shù)地方政策以財(cái)政困難為由，不要上級(jí)下達(dá)的轉(zhuǎn)正指標(biāo)，不是通過考試轉(zhuǎn)正一批民辦教師，而是采取“一刀切”的辦法將原由民辦教師全部清退。如２000年遼寧省莊河市、瓦房店市在解決民辦教師問題中將原有民辦教師全部清退，沒有進(jìn)行轉(zhuǎn)正；二是一些地方在民辦教師轉(zhuǎn)正過程中弄虛作假。將一些不符和轉(zhuǎn)正條件的民辦教師轉(zhuǎn)正，部分符合條件的民辦教師卻沒有轉(zhuǎn)正，如河南省在民辦教師轉(zhuǎn)正工作上完成后，對(duì)民辦教師信訪問題進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)５６名應(yīng)予以轉(zhuǎn)正的民辦教師沒有轉(zhuǎn)正；三是清退過程中沒有給被清退辦教師發(fā)放一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。重慶市清退辦教師過程中，給被清退民辦教師現(xiàn)在年老體弱，家處農(nóng)村，生活困難；四是不同地區(qū)之間處理民辦教師問題進(jìn)程不統(tǒng)一，工作不平衡。如重慶市2002年基本解決民辦教師問題的意見，工作不平衡造成落后地區(qū)的民辦教師不滿，紛紛上訪。
      （二） 待遇偏低、生活困難、是民辦教育和代課人員信訪的直接原因。部分地方因?yàn)樨?cái)政困難，教育投入不足，原民辦教師以及代課人員的待遇明顯低于公辦教師、且得不到保障，造成生活困難。一是退養(yǎng)民辦教師（即對(duì)年老病殘民辦教師實(shí)行離崗?fù)损B(yǎng)并發(fā)放生活補(bǔ)助金）認(rèn)為當(dāng)年教學(xué)時(shí)間長(zhǎng)，而退養(yǎng)補(bǔ)助費(fèi)太低且長(zhǎng)期不能隨退休公辦教育同步提高，現(xiàn)在年老體弱，要求老有所養(yǎng)，如安徽省為解決民辦交換司的待遇問題做出明確規(guī)定，但退養(yǎng)民辦教師待遇不到同等條件下退休公辦教師的1/2。甘肅省發(fā)給退養(yǎng)民辦教師的退養(yǎng)費(fèi)每月從40元至120元不等，一直未能提高。二是代課人員同工不同酬，社會(huì)保障程度低。很多學(xué)校都將代課人員當(dāng)作臨時(shí)人員，工資水平低，大部分代課人員只有當(dāng)?shù)毓k教師的、工資收入的１/３或1/2。許多甚至尚未達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，工同不同酬現(xiàn)象非常突出。如安徽省代課人員工資高的每月1000月左右，低的僅有２00元,重慶市代課人員的工資每月為200元至500元.山東省某市在2006年的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)城區(qū)代課人員月工資400元,邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代課人員工資120元,與正式在職教師相比差距很大．除工資外，代課人員幾乎享受不到津貼，住房公積金等福利，基本都未參加社會(huì)保險(xiǎn)，給日后的養(yǎng)老，醫(yī)療等留下了問題隱患。而且，支付代課人員工資的經(jīng)費(fèi)主要來源于學(xué)校收取的雜費(fèi)、借讀費(fèi)等，實(shí)施義務(wù)教育保障機(jī)制改革的禁止高中同城借讀后，這些代課人員微薄的工資也開始缺乏保障。意識(shí)由于國家對(duì)被邀請(qǐng)清退民辦教師要求老有所養(yǎng)的問題目前尚未出臺(tái)國家規(guī)定，部分被清退民辦教師因生活困難，盲目攀比轉(zhuǎn)正民辦教師的待遇，紛紛要求享受轉(zhuǎn)正民辦教師的待遇或照轉(zhuǎn)正民辦教師給予一定補(bǔ)償，這部分人是當(dāng)前民辦教育信訪的主體。
      （三）政策性限制和地方教育實(shí)際需求相沖突，造成代課人員身份尷尬，管理混亂，是引發(fā)信訪的深層根源。代課人員是在政策性限制與教育需要相沖突的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，由此帶來了身份待遇等一系列問題。意識(shí)各地為了使教師數(shù)量和水平滿足教育實(shí)際需求，突破政策界限招聘代課人員，造成其身份“名不正言不順”。國務(wù)院辦公廳《通知》中明確規(guī)定，“堅(jiān)持關(guān)住新增民辦教師的口子，任何地區(qū)、單位都不的以任何理由新增民辦教師�！钡牵壳耙恍┑胤酱_實(shí)存在教師編制總量不適應(yīng)教學(xué)學(xué)要的情況：一方面、流動(dòng)人口，流動(dòng)人口的增加使部分城市、發(fā)達(dá)地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)的教師編制嚴(yán)重不足；另一方面，部分農(nóng)村貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)小學(xué)生源少，班級(jí)規(guī)模小，教學(xué)點(diǎn)多而分散。按照學(xué)生認(rèn)輸確定教師數(shù)量不足。此外，還有教師素質(zhì)問題。調(diào)研中，一位廣東省教育部門的同志告訴我們、偏遠(yuǎn)散曲和農(nóng)村、公辦教師派不進(jìn)、留不住、廣東省截至１998年共轉(zhuǎn)正民辦教師20.4萬人。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)這部分教師總教師的40%以上、這部分人年齡偏大；學(xué)歷偏氣，教學(xué)能力較差，不適應(yīng)教學(xué)需要。學(xué)校只能聘用一些師范院校畢業(yè)生代課。為了解決這些一些地方開始招聘代課人員，出現(xiàn)了一邊是國家政策不允許代課人員，另一方面是地方教育實(shí)際需要代課人員、造成代課人員省份尷尬。二是各地招聘代課人員隨意性大、管理混亂、代課人員處于“有人招、無人管”的境地。招聘很不規(guī)范，招聘主體有的是村委會(huì)或者學(xué)校，有的是鄉(xiāng)政府、縣政府；代課人員來源有原被清退的民辦教師、初、高中畢業(yè)生、大多學(xué)歷較低、沒有正式的教師資格證；代課人員工資有財(cái)政撥、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)補(bǔ)助、辦公經(jīng)費(fèi)、勤工儉學(xué)收入不同渠道，沒有切實(shí)保障，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)拖欠或變相拖欠問題。
         三、解決民辦教師遺留問題和代課人員待遇等問題的思考與建議
        當(dāng)前民辦教師和代課人員信訪問題較為突出，表面上看是身份待遇問題，其實(shí)質(zhì)是民生問題，教育問題。己成為制約各地基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。為此，我們建議應(yīng)高度地重視這一問題，區(qū)分不同情況，統(tǒng)籌予以解決：
        [一]  將民辦教師問題納入社會(huì)保障體糸統(tǒng)籌考慮解決。建議部分民辦教師信訪問題突出和個(gè)別末完全解決民辦教師問題的省[市、區(qū)]，按照中央有關(guān)政策要求，進(jìn)一步明確各級(jí)黨委，政府的責(zé)任，對(duì)沒有得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋磺逋嗣褶k教師和生活確有困難的，通過優(yōu)先納入城鄉(xiāng)低�；騾⒓有滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療等渠道予以幫扶解決；對(duì)退養(yǎng)民辦教師，要保障其生活補(bǔ)助按時(shí)足額發(fā)放并與公辦退休教師待遇同步增長(zhǎng)，妥善解決他們老有所養(yǎng)問題。
        [二]  科學(xué)合理配置中小學(xué)師資力量，從源頭上防止新的代課人員產(chǎn)生。建議人事部門對(duì)中小學(xué)教師編制規(guī)模及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，落實(shí)附加編制，確保師資力量；建議國家適當(dāng)提高在農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)從教的教師待遇，并通過優(yōu)惠政策吸引公辦教師到這些地區(qū)從教；建立健全大學(xué)生到農(nóng)村支教制度。使大學(xué)生支教活動(dòng)長(zhǎng)期化、制度化、規(guī)范化；恢復(fù)中師教育和定向教師培養(yǎng)，有效緩解農(nóng)村師資不足的問題；各地應(yīng)嚴(yán)格按照“嚴(yán)禁新增、分類指導(dǎo)、妥善處理、確保穩(wěn)定”的方式處理代課人員問題。堅(jiān)決杜絕一些學(xué)校在空編的情況下臨時(shí)聘請(qǐng)代課人員。
        [三]  適當(dāng)提高代課人員待遇水平，在招聘正式教師考試中予以政策傾斜，解決代課人員的身份待遇問題。近年來，各地在解決代課人員身份待遇問題進(jìn)行了積極探索，形成了一些成功經(jīng)驗(yàn)，比如廣東省出臺(tái)了《解決中小學(xué)代課人員問題工作方案》，要在2010年前解決代課人員問題。其中一些好的做法值得借鑒。為此，建議各地教育部門按照事業(yè)單位“凡進(jìn)必考”的原則，將具備條件的代課人員納入招聘范圍，再招考中對(duì)代課人員視工作年限給予一定加分獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)先錄取，同時(shí)，建議代課人員較多的省市適當(dāng)提高現(xiàn)有代課人員待遇。在不改變身份的前提下，提高工資標(biāo)準(zhǔn)。目前，有的地方正在探索代課人員聘任制，不改變其身份。但可達(dá)到與公辦教師同工同酬，建議教育部門對(duì)此進(jìn)行調(diào)研，如有成效可予以推廣。
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